能源關系到一國經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定和國計民生的安全，隨著近年來國際能源競爭不斷加劇、中國能源對外依賴程度持續(xù)加重，保障國家能源安全具有更重要的戰(zhàn)略意義。鄂爾多斯市憑借其豐富的煤炭資源優(yōu)勢擁有巨大的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，更是事關國家安全的重要戰(zhàn)略能源儲備基地。因此，雖然現(xiàn)在煤炭產(chǎn)業(yè)面臨能源浪費和環(huán)境污染等問題，但過時的絕不是煤炭而是利用煤炭的方式。
過時的不是煤炭，而是利用煤炭的方法
我國能源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顯著的“富煤、貧油、少氣”特點，煤炭一直以來都是我國的主體能源和支柱產(chǎn)業(yè)。改革開放以來，我國煤炭生產(chǎn)總量長期占能源生產(chǎn)總量的70%左右，而消費占比雖然在近年來低碳經(jīng)濟和高質(zhì)量發(fā)展的背景下有所下降，但也仍維持著能源消費總數(shù)的過半體量(圖1)。在未來相當長的一段時間內(nèi)，煤炭消費比重仍將呈現(xiàn)總體下降的趨勢，但其主體地位不容動搖。
數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局
目前我國煤炭產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象是國際能源形勢波動、國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、原有產(chǎn)能建設粗放過量、能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等多重因素疊加造成的，2015年以來我國煤炭凈進口量占消費量比重反而不斷攀升(圖2)。而我國原油和天然氣進口依賴度持續(xù)上升，2017年原油和天然氣進口量與國內(nèi)產(chǎn)量之比分別為2.2、0.6(數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局)。原油、天然氣的定價權和進口規(guī)模完全掌握在他國手中:中國的石油進口地主要集中在中東地區(qū)和北非、拉美等地區(qū)，在地緣政治的影響下外部油路很容易面臨中斷的危機；不穩(wěn)定的國際天然氣供應也正在倒逼我國不斷拓寬天然氣進口渠道。雖然和平時期煤炭產(chǎn)業(yè)面臨供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、環(huán)境壓力等因素的制約，但在未來更趨復雜的國際能源形勢下煤炭愈加成為中國能源安全的最后保障。并且隨著目前煤制油、煤制氣技術的不斷發(fā)展，煤炭產(chǎn)業(yè)未來有巨大的經(jīng)濟發(fā)展空間。
數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局
過時的不是煤炭，而是利用煤炭的方法。因此，現(xiàn)代能源經(jīng)濟體系要從國家能源安全角度出發(fā)，清潔、高效地利用煤炭資源支撐國民經(jīng)濟發(fā)展，持續(xù)發(fā)揮煤炭在中國能源轉(zhuǎn)型過程中重要的安全保障作用，實現(xiàn)煤炭資源開發(fā)利用與社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
鄂爾多斯市煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
1. 煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體向好
鄂爾多斯煤炭儲量豐富并且特性優(yōu)良。根據(jù)《鄂爾多斯2018年統(tǒng)計年鑒》(以下簡稱《年鑒》)，2017年煤炭儲量為2113.02億噸，占全國的1/6，是國家14個大型煤炭基地之一。此外，鄂爾多斯煤礦具有煤層賦存穩(wěn)定、瓦斯含量少、煤層多、易開發(fā)的特性，且各地區(qū)的媒質(zhì)情況差異較大，相互之間具有優(yōu)勢互補空間。
從煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況上看，傳統(tǒng)的煤炭開采洗選業(yè)仍占據(jù)較大規(guī)模，但目前正積極像產(chǎn)業(yè)鏈下游延伸。據(jù)《年鑒》，2017年鄂爾多斯原煤產(chǎn)量6.02億噸，占全國的17.84%。鄂爾多斯大中型工業(yè)企業(yè)2017年工業(yè)總產(chǎn)值中煤炭開采和洗選業(yè)占比較高。煤化工產(chǎn)業(yè)正向煤制油、煤制氣、煤制烯烴、煤制乙二醇等現(xiàn)代煤化工方向升級發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸。2017年，鄂爾多斯被確立為國家四個現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)示范區(qū)之一。中國神華煤制油化工有限公司在鄂爾多斯運營一條108萬噸/年的煤直接液化商業(yè)化生產(chǎn)線，并且對此工藝具有完全自主的知識產(chǎn)權。2019年上半年，全市煤制油產(chǎn)量增長99.8%。
煤炭產(chǎn)業(yè)鏈橫向拓展上逐步積累起了自身的優(yōu)勢，特別是在高端裝備制造業(yè)、新材料等領域表現(xiàn)出強大的競爭力。目前，鄂爾多斯依托奇瑞、華泰、巨鼎等企業(yè)，打造汽車煤機、化機等裝備制造產(chǎn)業(yè)集群，加強產(chǎn)業(yè)集聚效應。
2. 煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展與挑戰(zhàn)并存
煤炭產(chǎn)業(yè)在向產(chǎn)業(yè)鏈下游延伸中面臨著國家政策限制，下游配套設施不完備，同質(zhì)競爭嚴重的問題。并且從長遠來看煤炭產(chǎn)業(yè)還面臨著發(fā)展可持續(xù)性的問題。煤電產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，國家宏觀政策支持新能源發(fā)電的推進，同時加強煤電的去產(chǎn)能，鄂爾多斯存在整體發(fā)電能力過剩的問題。據(jù)實地考察，位于鄂爾多斯的布連電廠，目前僅兩臺設備在進行生產(chǎn)，還有四臺100兆瓦機發(fā)電機組可擴，但目前市場空間小。煤制油產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，面臨最大的問題就是國家稅收支持不到位。我國煤制油沿用油基油品相同的稅費政策，實行從量計征消費稅，嚴重制約和影響了煤制油項目的生存與發(fā)展。進而使得企業(yè)投資積極性下降，生產(chǎn)規(guī)模有限。
煤炭產(chǎn)業(yè)在向下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸的過程中缺乏相應的配套設施，降低資源的綜合利用效率。鄂爾多斯煤炭富含鋁，燃燒后產(chǎn)生的粉煤灰中氧化鋁含量達40-55%。但由于缺乏配套的電解鋁等下游產(chǎn)業(yè)鏈，現(xiàn)有工藝的粉煤灰提取氧化鋁項目經(jīng)濟性不足，富鋁煤礦并沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈。
煤化工發(fā)展過程中存在嚴重的同質(zhì)化問題，項目建設呈現(xiàn)遍地開花的局面。鄂爾多斯目前總投資超千億元的340萬噸煤制烯烴項目正在規(guī)劃中，而包頭此前已經(jīng)建立起了較大的煤制烯烴基地，此外包頭正在建立用煤氣化制可降解塑料的產(chǎn)業(yè)線。在火力發(fā)電上，鄂爾多斯已經(jīng)布置了十二個電源點和兩條電力外送通道，有足夠的供應能力滿足市場需求。但包頭也在爭取電力外送通道，同鄂爾多斯競爭有限的市場，進而導致產(chǎn)能過剩。
鄂爾多斯目前正處于高速成長期(見圖3)，但長期看來這種過度依賴有限的煤炭資源發(fā)展的模式并不具備可持續(xù)性。資源型城市的發(fā)展周期往往與該資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展高度同步，歷經(jīng)起步期、成長期、成熟期和衰退期等階段。根據(jù)國內(nèi)外城市發(fā)展的經(jīng)驗，有些城市在資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中放任自然，最終走向衰落，被迫進行支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。首先，資源是有限的，若盲目開發(fā)而不進行合理規(guī)劃，必將走向“礦亡城衰”。其次，依賴煤炭資源形成的產(chǎn)業(yè)集聚，可能引發(fā)環(huán)保問題，最終使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限于環(huán)境容量問題。最后，過度依賴煤炭發(fā)展單一的產(chǎn)業(yè)，可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)安全問題，一旦出現(xiàn)新的可替代優(yōu)質(zhì)能源，便會打擊到整個經(jīng)濟命脈。因此資源型城市的發(fā)展應未雨綢繆，提前布局產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在成熟期末期成功過渡到新產(chǎn)業(yè)的生命周期。
鄂爾多斯市產(chǎn)業(yè)發(fā)展探索
如何在充分發(fā)揮煤炭資源對本地經(jīng)濟發(fā)展和國家能源安全的保障作用的同時，提前布局產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級路徑、推動經(jīng)濟高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展對鄂爾多斯市具有重要的戰(zhàn)略意義。根據(jù)調(diào)研中了解到的鄂爾多斯市現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，我們提出以下產(chǎn)業(yè)發(fā)展建議。
1.煤炭產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸
鄂爾多斯市以煤炭為基礎的產(chǎn)業(yè)鏈正逐步向精細化縱深發(fā)展，需進一步夯實和協(xié)同上中下游產(chǎn)業(yè)增長極，形成煤炭資源加工業(yè)聚集區(qū)，降低運輸和交易成本、促進技術轉(zhuǎn)化，推動相關產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量穩(wěn)步發(fā)展。
上游：發(fā)揮“鄂爾多斯煤”品牌效應。鄂爾多斯的煤炭資源瓦斯含量少、以煙煤為主，是少見的精品煤，應做強做優(yōu)。一方面應控制總量，逐步淘汰落后產(chǎn)能、整頓違規(guī)礦井，提升現(xiàn)代化開采水平和廢棄物等能源綜合利用水平；另一方面建立煤炭產(chǎn)業(yè)標準體系，促進煤炭精細化分類、多渠道銷售，提高精品煤炭的附加值。鄂爾多斯精品煤的打造不僅提升了產(chǎn)業(yè)鏈上游產(chǎn)品的附加值，更對煤炭能源供給質(zhì)量、保障國家能源安全具有重要意義。
中游：提高煤炭加工產(chǎn)業(yè)精細化水平。以煤炭采洗為基礎，至少可以延伸出煤電、煤化工兩大產(chǎn)業(yè)鏈，大幅提高煤炭相關產(chǎn)業(yè)的附加值及技術含量。鄂爾多斯市應加強相應配套基礎設施的建設，進一步發(fā)揮本地的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎。此外，政府層面可以積極呼吁國家完善落實相關政策措施，特別是在煤制油方面的稅費政策改革，做到以煤為基、多元轉(zhuǎn)化，通過一系列煤炭資源加工環(huán)節(jié)將煤炭“吃干榨盡”，實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的深度發(fā)展。
下游：強化技術服務業(yè)的溢出效應。截至2018年末，鄂爾多斯市擁有2個國家級工程技術研究中心，1個國家級重點實驗室，16個自治區(qū)級院士專家工作站等技術研究創(chuàng)新平臺，應進一步發(fā)揮得天獨厚的資源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，與高校、科研院所共建煤炭應用技術研發(fā)平臺，通過技術服務業(yè)的溢出效應增強產(chǎn)業(yè)和城市競爭力。
2.煤炭產(chǎn)業(yè)鏈橫向拓展
除了縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈，同時應注重產(chǎn)業(yè)鏈之間的關聯(lián)度，推動煤炭產(chǎn)業(yè)橫向與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、與新技術新業(yè)態(tài)融合發(fā)展，從傳統(tǒng)的煤炭產(chǎn)業(yè)向“非煤”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系拓展。
如依托資源優(yōu)勢和現(xiàn)有煤化工產(chǎn)業(yè)基礎協(xié)同發(fā)展高端裝備制造業(yè)，不同領域相互補位，為未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級培育棟梁；建立信息互通機制，重塑企業(yè)信用體系，因地制宜拓寬企業(yè)融資渠道，因勢利導規(guī)范民間資本，形成金融服務與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進的良性循環(huán)；充分發(fā)揮其大宗能源商品物流中心的原有優(yōu)勢和位處蒙晉陜寧四市交界的區(qū)位優(yōu)勢，充分利用大數(shù)據(jù)等前沿技術建立智能物流網(wǎng)絡打造現(xiàn)代物流集散中心；進一步利用現(xiàn)有沙棘治理采煤沉陷區(qū)的成效，開發(fā)采煤沉陷區(qū)和枯竭礦坑的生態(tài)文化旅游等關聯(lián)產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)鏈的橫向拓展能夠?qū)①Y源優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟和技術優(yōu)勢，為城市長遠的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型打下堅實基礎。
鄂爾多斯市目前正處于煤炭資源型城市發(fā)展的成長階段，能源保障潛力巨大、經(jīng)濟發(fā)展動力充足。建議鄂爾多斯市確保能源供給能力，兼顧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和保障國家能源安全的戰(zhàn)略意義，一方面在發(fā)展中逐步建立新的比較優(yōu)勢形成多元均衡的產(chǎn)業(yè)格局，另一方面增強系統(tǒng)化、創(chuàng)新化、綠色化煤炭供給能力為我國提供持續(xù)穩(wěn)定的能源保障。居安思危，提前布局。這里將不僅僅創(chuàng)造經(jīng)濟增長的“鄂爾多斯模式”，更將為全球資源型城市的可持續(xù)發(fā)展貢獻“鄂爾多斯智慧”。(浙江大學呼包鄂烏產(chǎn)業(yè)指導目錄課題組:陳健，浙江大學中國西部發(fā)展研究院副院長，課題組組長；景乃權，浙江大學經(jīng)濟學院副教授；孫越琦，呂佳鈺，劉曉舟，劉超，郝焜，浙江大學金融系研究生)
